火灾事故责任认定可诉性问题探讨与思考

近些年，因当事人不服公安消防机构针对火灾事故作出的火灾原因认定或火灾事故责任认定及其重新认定(以下简称火灾触认定、火灾事故责任认定)提起行政诉讼的不断增多，但各地人民法院在司法实践中的作法并不一致。例如，1995年12月，河南省许昌市纺织品公司批发部不服许昌市公安消防支队火灾事故责任重新认定提起行政诉讼，许昌市魏都区人民法院认为火灾事故责任重新认定不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回了原告的起诉，原告上诉至许昌市中级人民法院，最终法院终审维持了原裁定;2001年3月，四川省叙永县向林乡月台村青龙嘴社村民赵康兰、刘贵全不服叙永县公安消防大队火灾原因认定和火灾事故责任认定提起行政诉讼，叙永县人民法院认为火灾原因认定和火灾事故责任认定属于行政诉讼受案范围;2001年9月湖北省大悟县金三角某五金交化商店火灾当事人不服公安消防机构的火灾原因认定及重新认定，向大悟县人民法院起诉，又因对一审判决不服，向孝感市中级天窝筷院提起上诉，两级人民法院均认为火灾原因认定及重新认定可诉。之所以造成实践中的不一致，是因为一直以来存在着两种不同的观点:

一种观点认为火灾原因认定、火灾事故责任认定行为不是一种独立的具体行政行为，而是附属于火灾事故调查行为，并为火灾事故处理提供前提和依据。它并不是行政主体在火灾调查中追求的**目标，而是行政主体作出其他行政行为(如行政处分或行政处罚)的辅助性手段，是其他行政行为构成的事实，且被其他行政行为所吸收。因此，当事人不能单独就这种附属性行为提起行政诉讼。2000年公安部曾就火灾事故责任认定行为是否属行政诉讼受案范围作过批复:“……火灾事故资狂认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于(行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。”该批复便代表了这种观点。1992年也有过这样的案例:四川省盐边县健康镇东街21号居民张茹宗诉盐边县公安消防科拒不履行保护其财产权法定职责的行政诉讼案中，盐边县人民法院认为火灾原因调查行为是具体行政行为，而火灾原因认定和火灾事故责任认定行为是火灾原因调查这一具体行政行为的一个具体环节，因此火灾原因认定、火灾事故责任认定不属于行政诉讼范围，最终裁定驳回原告的起诉。另外，部分学者将火灾事故调查中的原因认定、事故责任认定看做类似于道路交通事故处理中的责任认定。最高人民法院曾就交通事故责任认定行为的可诉性问题作过司法解释，即(最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知)(法发（1992）39号)第4条:“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”，该规定似乎也为这种观点提供了间接的法律依据。

另一种观点认为火灾原因认定、火灾事故责任认定行为是一种行政确认行为。所谓行政确认行为，通常是指行政主体依职权或应申请对相对方的法律地位、法律关系或法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的行政行为，其性质是行政主体所为的具体行政行为。《行政诉讼法》不仅没有将确认行为排除在受案范围之外，而且在第十一条**款(八)项中明确规定，只要认为行政机关侵犯其人身权、财产权的，公民、法人和其他组织就可以向人民法院提起行政诉讼。该种行为在很多情况下可能对相对人的权利义务产生影响，若只通过民事诉讼难以解决确认行为的合法性问题，也难以对相对人的合法权益进行有效救济，而且，在土地管理法等与资源管理有关的法律规范中，已将确认所有权和使用权的行为普遍纳人了行政诉讼的受案范围。因此，当事人可以就火灾原因认定、火灾事故责任认定行为单独提起行政诉讼。

而自《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称(解释))施行后，又出现一种新的观点:《解释》**条规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”、“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(一)行政诉讼法第十二条规定的行为;(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(四)不具有强制力的行政指导行为;(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。该条应有这样的涵义:相对人对其第二款规定的事项以外的行政行为不服提起行政诉讼的，均属于人民法院受案范围。而我国《消防法)第三十九条规定:“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”很显然，认定火灾原因、查明火灾事故责任是公安消防机构的职权，其行使职权的行为既然不属于《解释》**条第二款规定的行为，当事人单独就火灾原因认定、火灾事故责任认定提起行政诉讼，从逻辑上说，人民法院就应该受理并进行审查。况且，《解释》还有一条非常重要的规定:“本解释自发布之日起施行，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》同时废止;最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”上文提到的《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知)第4条的规定是与(解释)矛盾的，不应当再继续执行。

总体上看，对公安消防机构火灾原因、火灾事故责任认定行为可诉性问题的认识，已由过去多数认为不可诉逐渐发展为多数认为可诉，特别是1999年11月24日最高人民法院审判委员会通过了《解释》之后，认为其可诉似乎正成为一种趋势。但笔者认为:对这一问题的判断，不能仅仅通过概念的演绎或理论、逻辑的推导，还应当更多的基于对司法实践的考察来获取结论。我国《行政诉讼法》确定的人民法院对被告具体行政行为进行审查的一项重要原则是合法性审查，即从主体、适用法律及程序三个角度进行审查。而火灾原因认定、火灾事故责任认定是公安消防机构火灾调查人员运用专业知识对收集到的证据作出主观结论的过程，其遵循的是客观依据(如比较分析、逻辑推理、专业经验，甚至技术鉴定等)，因而不存在适用法律是否正确的问题。按照我国现行法律规定，除特大火灾事故，国务院或者省级人民政府认为必要时可以组织调查外，火灾事故调查的职责由公安消防机构负责，其他行政机关或组织都没有这项职权，因而履行火灾事故调查职责的主体是**的，也就不存在主体是否超越职权的问题。故对其合法性的审查，便只剩下程序是否合法这一个衡量标准。也就是说，公安消防机构在获取相关证据、客观、科学分析基础上得出的认定结论，程序上只要不存在明显违法(如让利害关系人送检物证，在作笔录时只有一名办案人员在场等)，人民法院就应当判决维持或合法。至于公安消防机构的认定结论如何从其收集的证据中分析得出，以及结论是否正确，人民法院无需审查。而且从目前实际情况看，人民法院也不具备对其进行实质性审查的条件。因为火灾原因认定、火灾事故责任认定是专业性、技术性较强的工作，而人民法院的法官毕竟只是法律专家，不是火灾调查专家，其很难从实体角度对公安消防机构的认定行为作出判断。即便根据行政诉讼判决形式的特点，人民法院判决撤销公安消防机构的认定行为，同时判决其重新作出认定，但由于火灾现场的不可恢复性，公安消防机构也很难获取到新的证据，重新作出认定行为。因此，由法院进行审查，并不能公正解决认定结论是否正确的问题。与其这样，倒不如在当事人不服行政处罚等提起的行政诉讼或其他民事、刑事诉讼案中对其进行审查。因为这时火灾原因认定、火灾事故责任认定是作为证据来被审查的，人民法院不仅能对其程序的合法性进行审查，而且还可以就其结论的正确与否，即真实性做出判断。所以，笔者认为人民法院不宜单独就火灾原因认定、火灾事故责任认定行为进行审查，当事人若对其不服，可以通过其他途径进行救济。这样做，既避免了无谓的重复，有利于节约时间、金钱和审判资源，又体现了对职能部门专业和知识的尊重。至于上文提到的最高人民法院《解释》**条**款的规定，是基于行政行为的复杂性作出的行政诉讼受案范围的总体性规定，以突破(行政诉讼法)对受案范围的界定，其实际上并未解决类似存在争议的问题。

通过对这一问题的探讨，笔者又不免产生一些思考:

思考之一:关于公安消防机构认定的火灾事故责任与民事侵权责任的关系

在因火灾提起的民事赔偿诉讼中，有关当事人往往将公安消防机构对火灾事故责任的认定，作为划分侵权人承担民事责任大小的依据，其实这是一种错误的认识。公安消防机构认定火灾事故责任是为追究相关责任人行政甚至刑事责任服务的，其认定的直接责任、间接责任、直接领导责任和领导责任，是以责任者的行为与火灾事故之间的关系来划分的，而民事侵权责任大小的承担，是以侵权人的行为对造成损害结果所起的作用来划分的，因此，对火灾负有直接责任的责任人在民事侵权责任中不一定就承担主要责任，而负有间接责任的也不一定就非次要责任，公安消防机构的火灾事故责任认定可以作为相关责任人承担民事侵权责任的依据，但不能作为承担民事侵权责任大小的依据。

思考之二:关于重新认定行为

公安部《火灾事故调查规定》第三十一条第二款、第三款规定:“火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构在收到重新认定申请书后，应当在两个月内作出维持、变更或者撤销的决定。重新认定的决定作出后，应当制作《火灾原因重新认定决定书》(火灾事故责任重新认定决定书》，分别送交申请人和原认定机构。”从这一规定看，火灾原因、火灾事故责任的重新认定是有关机关或机构作出的决定，其内容是维持、变更或撤销原认定。既然作为决定，就应该有相应的法律依据，即原认定符合什么标准才能决定维持，原认定不符合那些要求才能决定变更或撤销，而该规定并没有这一内容。从行政诉讼角度说，决定与认定毕竟不是一种性质的行为，而这种性质的决定应该是可诉的，但若当事人不服重新认定决定提起行政诉讼，这一决定又必将因为没有相应法律依据而被人民法院判决撤销，这显然是有问题的。因此，究其实质，重新认定还应当是公安消防机构重新作出认定的行为(本文以上就是据此来论述的)，不宜以决定的形式作出，公安部的这一规定值得商榷。北京消电检公司转载发布-火灾事故责任认定可诉性问题探讨与思考 文/冯宝雷 王刚